失敗的前瞻政策--姚瑞中

 姚瑞中 - 八千多億的前瞻政策出爐，不禁令人膽戰心驚 政府高官拍胸脯保證不會有蚊子館 大建設的開發主義思維根本就搞錯方向...

 

八千多億的前瞻政策出爐，不禁令人膽戰心驚
政府高官拍胸脯保證不會有蚊子館
大建設的開發主義思維根本就搞錯方向
拜託可以不要逼我再出五本好嗎？

就過去六年陸續出版的五本海市蜃樓所編入五百多件案例分析，連政府都不知確切數量的這個無底洞，因為尚未算入土地成本與通貨膨漲等因素，投入經費總數，可能遠高於主管機關承認的數百億元，而活化失敗的案例更使財政雪上加霜。有關單位雖然召開多次檢討會議，但礙於行政效率牛步及缺乏成功活化經驗傳承，實際成效不如預期。除卻不可預期的天災之外，閒置因素錯綜複雜、互相牽動，初步歸納如下:

時空變遷導致原始規劃用途消失
例如許多傳統市場因為在地消費習慣使然，二、三樓以上店舖往往招商困難，加上便利超商、大賣場及百貨公司競爭，導致閒置率偏高。而冷戰結束、二岸敵對關係趨緩，國軍調整備戰佈署，眾多軍事設施或單位合併裁撤，遺留二百多處閒置營舍；而上千公頃眷村土地也逐步釋出活化，然拆遷背後利益龐大，土地轉型正義應審慎處理。近年來，少子化趨勢迫使上百所國民小學面臨裁併或廢校命運，未來數量可能還會增多，應結合民間資源活化運用，再造社區活力。以上三種類型眾多案例，閒置原因雖來自客觀環境變異，政府若能積極與民間力量結合，仍大有可為之處。

政策制定與民意脫節
例如二、三十年前推動的「一鄉鎮一停車場」、「一縣市一焚化爐」、「一鄉鎮一游泳池」...，這些在雨露均霑政策下建造的建物，因營運成本過高或當地運能不足而閒置；而近年來「園區」概念興起，各式各樣「綠能環保園區」、「有機農業園區」、「生物科技園區」、「文化創意園區」...蔚為風潮，由中央領頭、各地方政府一窩蜂跟進，以「園區」概念之名整頓被劃入範圍內的各種有形與無形事物，甚至與資本家合作形成大型BOT圈地計劃，建商趁機炒作周遭地皮，其它各縣市為了政績也陸續複製都市園區模式，但未事先審慎評估市場供需及客觀環境變化，導致部份園區閒置率偏高；有些工業用園區甚至以開發主義為由，變相強徵民地或農地，形成民怨。

規劃不周
通常由地方政府提出需求，提報目的事業主管機關審核或備查，再由執行單位主導學者專家會議，委託團隊規劃藍圖，但往往因前置考察不夠周延或未深入了解當地居民所需，加上好大喜功、剛愎自用的官僚心態，或對參觀人次過度樂觀、迷信國際名牌設計卻水土不服等因素，在華麗現代化的建築外觀下，內部空間卻不見得實用；此外，相關法規讓委外經營者處處制肘，營運無法自負盈虧而限於永續經營的窘境，卻缺乏退場轉型與節制機制，最終形成低度使用或招標不易的狀態。

競選支票與綁樁文化
這種現象在民主制度國家中屢見不鮮，主要是候選人為了勝選以獲得行政權力，開出各式不見得符合當地需求的發展承諾，即所謂的「競選支票」；而具規模的政黨為了獲取執政權，往往透過許諾地方建設獲取選民支持，動用黨工游說或暗置樁腳以鞏固選票及地盤勢力。其中以興建大型公共建設為大宗，因為短期即具體可見政績，而有些工程為了搶標，在「政商蟑螂」護航下打通黨政關節，在層層回扣中形成了封閉型金字塔利益結構，因此出現許多為了兌現政見卻與實際功能脫節的公共建設，難逃完全閒置或低度使用的命運。

圍標及綁標
公部門標案通常會採最低標得標，因此有些企業會成立衛星公司或私下串通其它同行抬高或壓低底價，甚至投標者之間先進行內部競價（俗稱「搓圓仔」），內定中標者再參與投標，當任合一家公司取得標案後再進行分配，排擠其他競爭者從而謀取利益，因常有黑道以不法手段介入，遂稱「圍標」。而招標人洩漏底價或為特定廠商訂定特殊投標條件，即稱「綁標」，經常與地方政治勢力或綁樁文化搭配運用。

業務貪瀆與工程弊案
某些案例涉及圖利廠商，或承辦業務者與業者過從甚密，暗中鞤助特定廠商順利得標或驗收通過，以獲得檯面下的報酬回饋。部份主管因特定政治傾向或利益分配所需，事先洩露底標或評審委員名單給業者，得標價與底價雷同並不罕見，若非內神通外鬼，何必懼怕監察院、政風處調查?收押入監的公務員時有所聞，卻仍難以抑止旁門左道大開其門。

施工品質不良
俗稱「豆腐渣」工程。通常發生在以最低標得標的案例，某些不肖廠商為了打通行政關節付出回扣，轉以變更設計、偷工減料、替代材質等方式降低成本，加上監造不嚴、品質粗糙，完工後問題層出不窮，甚至也有部份拆掉重做的案例；或有些勉強驗收通過後卻發生漏水、壁癌、龜裂等現象，導致實際使用者需重新整修，增加營運成本負擔，甚至也不乏無法使用的案例。

行政程序未臻完備
屬於行程瑕疵。通常是為了規避相關法令，例如未審先建導致無法取得使用執照，或興建途中變更名目驗收困難，或工程層層轉包，工期一再延宕、追加預算，甚至政府承辦單位與承包商互相指控而進入司法程序，導致工程無法走完法定程序而閒置。

機關搬入新建物導致原建物閒置
2010年十月二十五日五處縣市合併成為直轄市(台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市)，原縣府公務機關旋即改制、遷入新居，遺留下許多原本嶄新的縣府聽舍，應公務性質用途改變，缺乏轉型計劃因此閒置。另一種類型為機關搬入新落成的辦公建築後，原單位搬離舊建物後因缺乏再利用規劃，縱使建物堪用卻仍閒置一旁。

老舊建築、歷史建物或古蹟缺乏經費維修
政府立於良善基礎推動文化資產保存，但往往缺乏經費維護，或整修經費數倍於重建經費，時常滯礙難行；或整修後因常態補助有限、入不敷出，導致缺乏專人管理而再度閒置。另外就現實層面來說，一但被中央指定為古蹟或歷史建物，產權所有者日後即無法拆除另闢它物，有時在通過政府保存前卻被無名大火吞噬，其中蹊蹺耐人尋味。

管理不善
某些場館因由業務承辦員兼職或專業人力不足，有些縱有替代役看顧展場，但缺乏企劃、推廣、宣傳及管理能力，導致場館開館時間不定，甚至產生某些權宜規定，例如需電話團體預約、開放時間比照公務員上下班(並有午休)、參觀者入場前需登記人次、為節省開銷電力時有時無、甚至乾脆暫停服務...，主管機關缺乏考核及退場機制，以致實質營運在缺乏專業人力、足夠物力而顯得有心無力，加上宣傳管道狹窄、展品千篇一律、活動索然無味，自然乏人問津。

資本門重於經常門
經常可見在富麗堂皇的公共建築外觀下，實質營運內容卻乏善可陳，除了專業人才不足之外，根本因素在於政府會計部門過於重視「資本門」(有形資產)，忽略「經常門」(經常性經費支出)，往往導致經費不足影響正常營運，例如許多地方文化館、文化展演設施、歷史建物與古蹟、社會福利設施...等，皆經常面臨空有豪華設施卻陷於營運窘境，資本門與經常門的比例應考察營運特性與重點，以實際營運優劣狀況，逐年作為經費補助調整的參照。

文化保護主義淪於文化工業樣板
為數眾多的地方文化館、客家文化館、原住民文化館...，許多展覽內容同質性過高，並經常以保障少數族群文化之名行置入性政策行銷之實，反而弱化了多元族群文化發展的可能性。而近期快速興起的文創園區，其邏輯目標是透過文化包裝創造產值，但也可能慢慢變質為某種文創樣板，甚至為了創造產值而將許多原本優質卻不受市場青睞、不安全的內容排除掉，比如說政治議題、統獨意識或色羶腥，當然還有宗教偏見與前衛藝術；只剩下小清新、小確幸、創意市集或是電玩、動漫、偶像劇等通俗文化大行其道。若將文化的未來發展交給政策管控、市場操縱或媒體主導，可能逐漸成為一種窄化的「文化工業」樣板。

閒置空間活化後再閒置-許多原本閒置空間因「閒置空間再活化」的政策支持，修繕後委由民間單位營運，因多數營運經費來自政府補助，礙於法規無法自負盈虧、平衡開銷，往往在熱鬧的展演活動之後，因常態性補助不足又無法自闢財源，無專業素養的主管機關承辦員干預專業經理人時有所聞，合約到期後經營者因諸多因素常萌生退意，其它原本有意願接手的團隊也避之唯恐不及，導致活化失敗、再度閒置。

時至今日，台灣已逐步邁入少子化及高齡化社會，貧富差距日益擴大，國家在追求高度經濟發展的國際競賽中，因客觀環境變化及社會體質調整不良，昔日「亞洲四小龍」榮光褪色，社會正義在M型化結構日趨穩定之下，普世價值觀日漸扭曲，房價高漲、稅制不公、教改失敗，公民被剝削感加重，人民對政府的信任感降低，年青人出路狹窄，「蚊子館」不斷形成，造成了政府財政上的長期負擔，猶如膽固醇經年累月地屯積，終有導致中風的一天。

如何有效防止並降低「蚊子館」的生成，中央政府應嚴格從上游管控公共工程政策，先防堵並勸退「孓孒館」滋生，同時採取有效方式清查中央及地方政府的閒置公共設施，建立完善退場機制，配合民間媒體或個人舉報系統，全面掌握清單並造冊備查，再結合社會非營利組織、慈善機構、弱勢團體、藝文及學術單位...，以長期認養、信託託管、低價租賃、無償使用、回饋計劃...等靈活具彈性的活化策略，從社會福利觀點為發展基礎，先求降低當地負擔，再設法平衡收支，進而自立更生，釋出閒置空間給真正需要空間的人們。

雖然許多案例皆因媒體報導或系列專書批露而陸續被政府列管，但是有些案例應該列管卻不予列管，足見有關單位在名單掌握上與內部行政舉報系統似有不足之處。近年來主管全國各地公共工程的行政院公共工程委員會，已開始逐步對地方政府進行全面清查與活化，並在官網制定民眾舉報系統，舉辦活化績優表揚與補助款扣除機制等措施，因事關人事考績與年度預算編列，導致地方政府尋求較為積極的活化作為，部分案例已獲初步成效，然而某些活化措施似乎值得商確：

封閉式活化
以行政程序將政府轄下的閒置空間直接移撥給其它公立機構使用，此舉不必經過冗長的公開招標程序，也不需增添主管機關太多開銷，名義上雖增加辦公空間，但承辦業務者有限，在管理人才及營運經費皆捉襟見肘的情況下，大多僅作為倉儲或庫房之用，往往大門深鎖不對外開放，平時也缺乏常態性管理，有違公共設施應增進全民最大福祉的初衷。在比例原則下，政策上應採取高額比例作為「開放式活化」使用，應避免地方政府為了解除中央列管而便宜行事，將原本應開放大眾使用的空間以活化為名行自我解套之實，應審慎評估每件案例的差異性，根據地方實際需求妥善規劃為宜。

表面式活化
事業目的主管機關最簡單快速的解決方案，大多是改換名稱、變更招牌、轉換用途，但往往根源問題非但無法解決，反而導致雖投入後續活化經費卻再度閒置的案例時有所聞。例如有些閒置空間設為「臨時避難所」，雖立意良善，但當地大多已有里民活動中心或學校足以應付避難需求，因使用率偏低，又缺乏避難相關設施，往往只懸掛招牌，久而久之便成為當地居民的儲藏室;又例如某些閒置空間再利用的館舍，在熱鬧開幕剪綵或零星活動後，因營運經費見拙而乏人聞問。務實來看，政府與其追求短暫而表面的暫時性活化，應以「實質性活化」為終極目標，需考量每處閒置案例的客觀條件不同，應深入查訪當地窒礙難行之處並審慎評估活化對策，活化初期無須以投資報酬回收率主要考量，可視活化成效逐年調整，況且減低當地社區居民負擔也是另一種投資概念，可視該地需求，釋出一定比例優先給相對弱勢的法人組織或社會團體，給予租金優惠甚至無償租用，端視承租者回饋社會的動能而定，也可誘導企業或院校的社會良善責任，無論是認養空間或提供產學合作支援，目標應導向具有實質意義的活化效應為佳。

消極式活化
因複雜原因長期閒置並任憑風吹雨打的老舊建物，經政府委託專家鑑定為危樓或無剩餘利用價值後，大多發包直接拆除以絕後患，或改作綠地公園，或拆除另行發包，進行更具規模的工程建設。面對「消極式活化」，相關單位應有效提高「積極性活化」比例，目前主要問題除了經費短絀之外，管理機關缺乏相關活化經驗，導致活化成效不彰則是另一個值得關切的課題。主管機關應對管理機關的業務相關人員進行成功案例的操作傳授，並通過國內外學者專家演講座談或工作坊，巡迴地方政府宣導相關活化知識與技巧，或引進曾具有相關活化實務經驗的組織或人士，共同進行各種有效的活化舉措。若遇到窒礙難行的法規，應與中央或各地民意代表檢討舊法並研擬新制，與時俱進方為上策。

其中因客觀環境變化所導致的三類閒置範疇，因近年來財團鯨吞蠶食，或政府釋出土地及容積獎勵措施失衡，導致「空間轉型」與「土地正義」在開發主義思維下，面臨價值觀上的挑戰，值得全民及有關單位關切：

文化資產
許多具有歷史價值的建築一旦被指定為歷史建物或古蹟之後，在「文化資產保存法」規範下便很難變更用途，因牽涉所有權人或開發商利益，在錯綜複雜的法規重重限制中，整修之路往往遙遙無期，甚至在暗夜成為「自燃物」被大火吞食也時有所聞，或者在迅雷不及掩耳之下被政府迅速拆解，徒剩斷垣殘壁也屢見不鮮。有些深具地方歷史脈絡的建物則因整修經費不足，只能任由主管機關「擺爛」，有些較幸運的歷史建物經整建後卻缺乏後續營運經費與管理人才，加上使用整建後的空間有嚴格法規限制，民間承租者不見得樂於投標承接燙手山芋，導致某些案例重蹈覆轍成為「閒置空間活化再閒置」，實為可惜。

軍事閒置設施
因現代化戰爭型態改變及冷戰後戰力部署調整等因素所及，國防部裁減兵力、精實軍備乃是大勢所趨，然全國目前尚有二百多處軍事設施閒置，扣除作為緊急用途或臨時避難等處所，仍遺留了上百座可待積極活化的營區或軍事用地，主管機關除了歸還土地給當地政府或原地主之外，這些龐大的土地如何活化使用，必須宏觀調控全局以免造成失衡現象。目前社會聲浪傾向運用陸續繳回國有財產局的龐大土地，轉建只租不賣的「社會住宅」之用，企圖以量制價，平衡社會普遍的高房價現象，然此政策尚具爭議，具體成效不明，是否能兌現施政者口號仍待後續觀察。此外，國防部所屬的眷村改建背後牽涉龐大利益，無論是徵收手段、開發機制、眷村保留皆有爭議，如何妥善處理、通盤規劃則是另一個待解的難題。

文化與教育機構
在少子化及城鄉差距擴大雙重影響之下，導致近年來越來越多偏鄉小學合併或廢校，數量已達上百處，相當可觀。少子化雖非錯誤政策所致，但主館機關在未仔細規劃廢校後的活化措施就貿然處置，或是接手單位缺乏經費也不知如何活化，這些數量龐大的閒置小學，嚴然已成為各地方政府的燙手山芋。廢棄一座小學也許對主管機關而言可能節省了開銷，但小學往往是該社區或村落的情感維繫中心，一但廢校，轉走的可能就不只是一位小朋友而已，而是一整戶人家。轉型成混齡學習的實驗學校在國外並不少見，與其採取單一式的傳統教育政策，不如靈活地開放某些面臨裁併的小學試辦新型態校園。此外，文化設施已從傳統的單一地方文化館或文物館，升級到各種不同類型的文化主題園區，在中央帶頭、地方政府一窩蜂跟進，以文創之名行圈地之實而大興土木者不在少數，然而在光鮮亮麗的建築外觀下，實質營運內容卻往往如同百貨公司般，充斥著商店、餐廳、咖啡廳…，在資本市場運轉邏輯下，文化被包裝成點綴品，若產官學界都將無形的文化價值建構在「產值至上」的論調中，在創造產能的同時，優先排擠了不具市場價值，例如實驗性、前衛性與學術性的發表管道， 若文化或藝術被創意產業架空只剩粉飾太平、政策化妝、自我感覺良好，而不去直視生命價值、揭露虛偽現實、反思存在意義的話，也許我們失去的夢想將比獲得的物質享受還要更多。

面對債留子孫、高齡社會、少子女化及貧富差距加劇的台灣社會，可見的未來將面臨艱困的多重挑戰，弱勢者與年輕人的被剝削感將更形加重。而一棟棟、一區區空蕩蕩的「蚊子館」，則是失能政府送給無權無勢的常民們，最具諷刺意味的巨型墓碑了。