2017年3月30日 星期四

失敗的前瞻政策--姚瑞中

 
八千多億的前瞻政策出爐,不禁令人膽戰心驚
政府高官拍胸脯保證不會有蚊子館
大建設的開發主義思維根本就搞錯方向
拜託可以不要逼我再出五本好嗎?

就過去六年陸續出版的五本海市蜃樓所編入五百多件案例分析,連政府都不知確切數量的這個無底洞,因為尚未算入土地成本與通貨膨漲等因素,投入經費總數,可能遠高於主管機關承認的數百億元,而活化失敗的案例更使財政雪上加霜。有關單位雖然召開多次檢討會議,但礙於行政效率牛步及缺乏成功活化經驗傳承,實際成效不如預期。除卻不可預期的天災之外,閒置因素錯綜複雜、互相牽動,初步歸納如下:

時空變遷導致原始規劃用途消失
例如許多傳統市場因為在地消費習慣使然,二、三樓以上店舖往往招商困難,加上便利超商、大賣場及百貨公司競爭,導致閒置率偏高。而冷戰結束、二岸敵對關係趨緩,國軍調整備戰佈署,眾多軍事設施或單位合併裁撤,遺留二百多處閒置營舍;而上千公頃眷村土地也逐步釋出活化,然拆遷背後利益龐大,土地轉型正義應審慎處理。近年來,少子化趨勢迫使上百所國民小學面臨裁併或廢校命運,未來數量可能還會增多,應結合民間資源活化運用,再造社區活力。以上三種類型眾多案例,閒置原因雖來自客觀環境變異,政府若能積極與民間力量結合,仍大有可為之處。

政策制定與民意脫節
例如二、三十年前推動的「一鄉鎮一停車場」、「一縣市一焚化爐」、「一鄉鎮一游泳池」...,這些在雨露均霑政策下建造的建物,因營運成本過高或當地運能不足而閒置;而近年來「園區」概念興起,各式各樣「綠能環保園區」、「有機農業園區」、「生物科技園區」、「文化創意園區」...蔚為風潮,由中央領頭、各地方政府一窩蜂跟進,以「園區」概念之名整頓被劃入範圍內的各種有形與無形事物,甚至與資本家合作形成大型BOT圈地計劃,建商趁機炒作周遭地皮,其它各縣市為了政績也陸續複製都市園區模式,但未事先審慎評估市場供需及客觀環境變化,導致部份園區閒置率偏高;有些工業用園區甚至以開發主義為由,變相強徵民地或農地,形成民怨。

規劃不周
通常由地方政府提出需求,提報目的事業主管機關審核或備查,再由執行單位主導學者專家會議,委託團隊規劃藍圖,但往往因前置考察不夠周延或未深入了解當地居民所需,加上好大喜功、剛愎自用的官僚心態,或對參觀人次過度樂觀、迷信國際名牌設計卻水土不服等因素,在華麗現代化的建築外觀下,內部空間卻不見得實用;此外,相關法規讓委外經營者處處制肘,營運無法自負盈虧而限於永續經營的窘境,卻缺乏退場轉型與節制機制,最終形成低度使用或招標不易的狀態。

競選支票與綁樁文化
這種現象在民主制度國家中屢見不鮮,主要是候選人為了勝選以獲得行政權力,開出各式不見得符合當地需求的發展承諾,即所謂的「競選支票」;而具規模的政黨為了獲取執政權,往往透過許諾地方建設獲取選民支持,動用黨工游說或暗置樁腳以鞏固選票及地盤勢力。其中以興建大型公共建設為大宗,因為短期即具體可見政績,而有些工程為了搶標,在「政商蟑螂」護航下打通黨政關節,在層層回扣中形成了封閉型金字塔利益結構,因此出現許多為了兌現政見卻與實際功能脫節的公共建設,難逃完全閒置或低度使用的命運。

圍標及綁標
公部門標案通常會採最低標得標,因此有些企業會成立衛星公司或私下串通其它同行抬高或壓低底價,甚至投標者之間先進行內部競價(俗稱「搓圓仔」),內定中標者再參與投標,當任合一家公司取得標案後再進行分配,排擠其他競爭者從而謀取利益,因常有黑道以不法手段介入,遂稱「圍標」。而招標人洩漏底價或為特定廠商訂定特殊投標條件,即稱「綁標」,經常與地方政治勢力或綁樁文化搭配運用。

業務貪瀆與工程弊案
某些案例涉及圖利廠商,或承辦業務者與業者過從甚密,暗中鞤助特定廠商順利得標或驗收通過,以獲得檯面下的報酬回饋。部份主管因特定政治傾向或利益分配所需,事先洩露底標或評審委員名單給業者,得標價與底價雷同並不罕見,若非內神通外鬼,何必懼怕監察院、政風處調查?收押入監的公務員時有所聞,卻仍難以抑止旁門左道大開其門。

施工品質不良
俗稱「豆腐渣」工程。通常發生在以最低標得標的案例,某些不肖廠商為了打通行政關節付出回扣,轉以變更設計、偷工減料、替代材質等方式降低成本,加上監造不嚴、品質粗糙,完工後問題層出不窮,甚至也有部份拆掉重做的案例;或有些勉強驗收通過後卻發生漏水、壁癌、龜裂等現象,導致實際使用者需重新整修,增加營運成本負擔,甚至也不乏無法使用的案例。

行政程序未臻完備
屬於行程瑕疵。通常是為了規避相關法令,例如未審先建導致無法取得使用執照,或興建途中變更名目驗收困難,或工程層層轉包,工期一再延宕、追加預算,甚至政府承辦單位與承包商互相指控而進入司法程序,導致工程無法走完法定程序而閒置。

機關搬入新建物導致原建物閒置
2010年十月二十五日五處縣市合併成為直轄市(台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市),原縣府公務機關旋即改制、遷入新居,遺留下許多原本嶄新的縣府聽舍,應公務性質用途改變,缺乏轉型計劃因此閒置。另一種類型為機關搬入新落成的辦公建築後,原單位搬離舊建物後因缺乏再利用規劃,縱使建物堪用卻仍閒置一旁。

老舊建築、歷史建物或古蹟缺乏經費維修
政府立於良善基礎推動文化資產保存,但往往缺乏經費維護,或整修經費數倍於重建經費,時常滯礙難行;或整修後因常態補助有限、入不敷出,導致缺乏專人管理而再度閒置。另外就現實層面來說,一但被中央指定為古蹟或歷史建物,產權所有者日後即無法拆除另闢它物,有時在通過政府保存前卻被無名大火吞噬,其中蹊蹺耐人尋味。

管理不善
某些場館因由業務承辦員兼職或專業人力不足,有些縱有替代役看顧展場,但缺乏企劃、推廣、宣傳及管理能力,導致場館開館時間不定,甚至產生某些權宜規定,例如需電話團體預約、開放時間比照公務員上下班(並有午休)、參觀者入場前需登記人次、為節省開銷電力時有時無、甚至乾脆暫停服務...,主管機關缺乏考核及退場機制,以致實質營運在缺乏專業人力、足夠物力而顯得有心無力,加上宣傳管道狹窄、展品千篇一律、活動索然無味,自然乏人問津。

資本門重於經常門
經常可見在富麗堂皇的公共建築外觀下,實質營運內容卻乏善可陳,除了專業人才不足之外,根本因素在於政府會計部門過於重視「資本門」(有形資產),忽略「經常門」(經常性經費支出),往往導致經費不足影響正常營運,例如許多地方文化館、文化展演設施、歷史建物與古蹟、社會福利設施...等,皆經常面臨空有豪華設施卻陷於營運窘境,資本門與經常門的比例應考察營運特性與重點,以實際營運優劣狀況,逐年作為經費補助調整的參照。

文化保護主義淪於文化工業樣板
為數眾多的地方文化館、客家文化館、原住民文化館...,許多展覽內容同質性過高,並經常以保障少數族群文化之名行置入性政策行銷之實,反而弱化了多元族群文化發展的可能性。而近期快速興起的文創園區,其邏輯目標是透過文化包裝創造產值,但也可能慢慢變質為某種文創樣板,甚至為了創造產值而將許多原本優質卻不受市場青睞、不安全的內容排除掉,比如說政治議題、統獨意識或色羶腥,當然還有宗教偏見與前衛藝術;只剩下小清新、小確幸、創意市集或是電玩、動漫、偶像劇等通俗文化大行其道。若將文化的未來發展交給政策管控、市場操縱或媒體主導,可能逐漸成為一種窄化的「文化工業」樣板。

閒置空間活化後再閒置-許多原本閒置空間因「閒置空間再活化」的政策支持,修繕後委由民間單位營運,因多數營運經費來自政府補助,礙於法規無法自負盈虧、平衡開銷,往往在熱鬧的展演活動之後,因常態性補助不足又無法自闢財源,無專業素養的主管機關承辦員干預專業經理人時有所聞,合約到期後經營者因諸多因素常萌生退意,其它原本有意願接手的團隊也避之唯恐不及,導致活化失敗、再度閒置。

時至今日,台灣已逐步邁入少子化及高齡化社會,貧富差距日益擴大,國家在追求高度經濟發展的國際競賽中,因客觀環境變化及社會體質調整不良,昔日「亞洲四小龍」榮光褪色,社會正義在M型化結構日趨穩定之下,普世價值觀日漸扭曲,房價高漲、稅制不公、教改失敗,公民被剝削感加重,人民對政府的信任感降低,年青人出路狹窄,「蚊子館」不斷形成,造成了政府財政上的長期負擔,猶如膽固醇經年累月地屯積,終有導致中風的一天。

如何有效防止並降低「蚊子館」的生成,中央政府應嚴格從上游管控公共工程政策,先防堵並勸退「孓孒館」滋生,同時採取有效方式清查中央及地方政府的閒置公共設施,建立完善退場機制,配合民間媒體或個人舉報系統,全面掌握清單並造冊備查,再結合社會非營利組織、慈善機構、弱勢團體、藝文及學術單位...,以長期認養、信託託管、低價租賃、無償使用、回饋計劃...等靈活具彈性的活化策略,從社會福利觀點為發展基礎,先求降低當地負擔,再設法平衡收支,進而自立更生,釋出閒置空間給真正需要空間的人們。

雖然許多案例皆因媒體報導或系列專書批露而陸續被政府列管,但是有些案例應該列管卻不予列管,足見有關單位在名單掌握上與內部行政舉報系統似有不足之處。近年來主管全國各地公共工程的行政院公共工程委員會,已開始逐步對地方政府進行全面清查與活化,並在官網制定民眾舉報系統,舉辦活化績優表揚與補助款扣除機制等措施,因事關人事考績與年度預算編列,導致地方政府尋求較為積極的活化作為,部分案例已獲初步成效,然而某些活化措施似乎值得商確

封閉式活化
以行政程序將政府轄下的閒置空間直接移撥給其它公立機構使用,此舉不必經過冗長的公開招標程序,也不需增添主管機關太多開銷,名義上雖增加辦公空間,但承辦業務者有限,在管理人才及營運經費皆捉襟見肘的情況下,大多僅作為倉儲或庫房之用,往往大門深鎖不對外開放,平時也缺乏常態性管理,有違公共設施應增進全民最大福祉的初衷。在比例原則下,政策上應採取高額比例作為「開放式活化」使用,應避免地方政府為了解除中央列管而便宜行事,將原本應開放大眾使用的空間以活化為名行自我解套之實,應審慎評估每件案例的差異性,根據地方實際需求妥善規劃為宜。

表面式活化
事業目的主管機關最簡單快速的解決方案,大多是改換名稱、變更招牌、轉換用途,但往往根源問題非但無法解決,反而導致雖投入後續活化經費卻再度閒置的案例時有所聞。例如有些閒置空間設為「臨時避難所」,雖立意良善,但當地大多已有里民活動中心或學校足以應付避難需求,因使用率偏低,又缺乏避難相關設施,往往只懸掛招牌,久而久之便成為當地居民的儲藏室;又例如某些閒置空間再利用的館舍,在熱鬧開幕剪綵或零星活動後,因營運經費見拙而乏人聞問。務實來看,政府與其追求短暫而表面的暫時性活化,應以「實質性活化」為終極目標,需考量每處閒置案例的客觀條件不同,應深入查訪當地窒礙難行之處並審慎評估活化對策,活化初期無須以投資報酬回收率主要考量,可視活化成效逐年調整,況且減低當地社區居民負擔也是另一種投資概念,可視該地需求,釋出一定比例優先給相對弱勢的法人組織或社會團體,給予租金優惠甚至無償租用,端視承租者回饋社會的動能而定,也可誘導企業或院校的社會良善責任,無論是認養空間或提供產學合作支援,目標應導向具有實質意義的活化效應為佳。

消極式活化
因複雜原因長期閒置並任憑風吹雨打的老舊建物,經政府委託專家鑑定為危樓或無剩餘利用價值後,大多發包直接拆除以絕後患,或改作綠地公園,或拆除另行發包,進行更具規模的工程建設。面對「消極式活化」,相關單位應有效提高「積極性活化」比例,目前主要問題除了經費短絀之外,管理機關缺乏相關活化經驗,導致活化成效不彰則是另一個值得關切的課題。主管機關應對管理機關的業務相關人員進行成功案例的操作傳授,並通過國內外學者專家演講座談或工作坊,巡迴地方政府宣導相關活化知識與技巧,或引進曾具有相關活化實務經驗的組織或人士,共同進行各種有效的活化舉措。若遇到窒礙難行的法規,應與中央或各地民意代表檢討舊法並研擬新制,與時俱進方為上策。

其中因客觀環境變化所導致的三類閒置範疇,因近年來財團鯨吞蠶食,或政府釋出土地及容積獎勵措施失衡,導致「空間轉型」與「土地正義」在開發主義思維下,面臨價值觀上的挑戰,值得全民及有關單位關切:

文化資產
許多具有歷史價值的建築一旦被指定為歷史建物或古蹟之後,在「文化資產保存法」規範下便很難變更用途,因牽涉所有權人或開發商利益,在錯綜複雜的法規重重限制中,整修之路往往遙遙無期,甚至在暗夜成為「自燃物」被大火吞食也時有所聞,或者在迅雷不及掩耳之下被政府迅速拆解,徒剩斷垣殘壁也屢見不鮮。有些深具地方歷史脈絡的建物則因整修經費不足,只能任由主管機關「擺爛」,有些較幸運的歷史建物經整建後卻缺乏後續營運經費與管理人才,加上使用整建後的空間有嚴格法規限制,民間承租者不見得樂於投標承接燙手山芋,導致某些案例重蹈覆轍成為「閒置空間活化再閒置」,實為可惜。

軍事閒置設施
因現代化戰爭型態改變及冷戰後戰力部署調整等因素所及,國防部裁減兵力、精實軍備乃是大勢所趨,然全國目前尚有二百多處軍事設施閒置,扣除作為緊急用途或臨時避難等處所,仍遺留了上百座可待積極活化的營區或軍事用地,主管機關除了歸還土地給當地政府或原地主之外,這些龐大的土地如何活化使用,必須宏觀調控全局以免造成失衡現象。目前社會聲浪傾向運用陸續繳回國有財產局的龐大土地,轉建只租不賣的「社會住宅」之用,企圖以量制價,平衡社會普遍的高房價現象,然此政策尚具爭議,具體成效不明,是否能兌現施政者口號仍待後續觀察。此外,國防部所屬的眷村改建背後牽涉龐大利益,無論是徵收手段、開發機制、眷村保留皆有爭議,如何妥善處理、通盤規劃則是另一個待解的難題。

文化與教育機構
在少子化及城鄉差距擴大雙重影響之下,導致近年來越來越多偏鄉小學合併或廢校,數量已達上百處,相當可觀。少子化雖非錯誤政策所致,但主館機關在未仔細規劃廢校後的活化措施就貿然處置,或是接手單位缺乏經費也不知如何活化,這些數量龐大的閒置小學,嚴然已成為各地方政府的燙手山芋。廢棄一座小學也許對主管機關而言可能節省了開銷,但小學往往是該社區或村落的情感維繫中心,一但廢校,轉走的可能就不只是一位小朋友而已,而是一整戶人家。轉型成混齡學習的實驗學校在國外並不少見,與其採取單一式的傳統教育政策,不如靈活地開放某些面臨裁併的小學試辦新型態校園。此外,文化設施已從傳統的單一地方文化館或文物館,升級到各種不同類型的文化主題園區,在中央帶頭、地方政府一窩蜂跟進,以文創之名行圈地之實而大興土木者不在少數,然而在光鮮亮麗的建築外觀下,實質營運內容卻往往如同百貨公司般,充斥著商店、餐廳、咖啡廳…,在資本市場運轉邏輯下,文化被包裝成點綴品,若產官學界都將無形的文化價值建構在「產值至上」的論調中,在創造產能的同時,優先排擠了不具市場價值,例如實驗性、前衛性與學術性的發表管道, 若文化或藝術被創意產業架空只剩粉飾太平、政策化妝、自我感覺良好,而不去直視生命價值、揭露虛偽現實、反思存在意義的話,也許我們失去的夢想將比獲得的物質享受還要更多。

面對債留子孫、高齡社會、少子女化及貧富差距加劇的台灣社會,可見的未來將面臨艱困的多重挑戰,弱勢者與年輕人的被剝削感將更形加重。而一棟棟、一區區空蕩蕩的「蚊子館」,則是失能政府送給無權無勢的常民們,最具諷刺意味的巨型墓碑了。